在以等级、身份划分社会成员的封建社会结构体系中，官民之间横亘着不可逾越的等级鸿沟。平民见官，必须下跪以大礼参拜，官员之于庶民，也不能轻相交接。因而，地方民情自然不能由平民径直上达于官府，官府所办之事也无从直接施之于民。身份等级制度所造成的官民势分悬殊，就决定了必须借助第三种社会力量沟通官民关系，于是，“地方官兴除利弊，体察民情，必先访之乡绅”③。而且清朝地方官员的回避制和频繁更换制，也强化了绅士左右地方政务的作用。清代地方官任期较短。
这自然造成地方官对于地方政情、民情“乃往往隔阂，诸事废弛，闾阎利病，漠不关心，甚至官亲幕友肆为侵欺，门丁书差敢于鱼肉。吏治安得不坏”①。因此，为了使封建统治机制正常运作，一定程度上实施地方治理，并适度钳制吏胥的欺蒙，地方官必须借助绅士的力量。“盖官有更替，不如绅之居处常亲。官有隔阂，不如绅士之见闻切近。”②无疑，封建社会结构中的官、绅、民三种社会力量，绅士是官民之间发生联系的中介。诚如一位按察使所言：“惟地方之事，官不得绅协助，则劝戒徒劳，绅不得官提倡，则愚迷弗信。”③
