在以等级、身份划分社会成员的封建社会结构体系中,官民之间横亘着不可逾越的等级鸿沟。平民见官,必须下跪以大礼参拜,官员之于庶民,也不能轻相交接。因而,地方民情自然不能由平民径直上达于官府,官府所办之事也无从直接施之于民。身份等级制度所造成的官民势分悬殊,就决定了必须借助第三种社会力量沟通官民关系,于是,“地方官兴除利弊,体察民情,必先访之乡绅”③。而且清朝地方官员的回避制和频繁更换制,也强化了绅士左右地方政务的作用。清代地方官任期较短。
这自然造成地方官对于地方政情、民情“乃往往隔阂,诸事废弛,闾阎利病,漠不关心,甚至官亲幕友肆为侵欺,门丁书差敢于鱼肉。吏治安得不坏”①。因此,为了使封建统治机制正常运作,一定程度上实施地方治理,并适度钳制吏胥的欺蒙,地方官必须借助绅士的力量。“盖官有更替,不如绅之居处常亲。官有隔阂,不如绅士之见闻切近。”②无疑,封建社会结构中的官、绅、民三种社会力量,绅士是官民之间发生联系的中介。诚如一位按察使所言:“惟地方之事,官不得绅协助,则劝戒徒劳,绅不得官提倡,则愚迷弗信。”③