由于现行学前教育政策与民办教育相关政策法规在幼儿园审批登记注册方面的规定不明确且不统一,造成实际执行中民办幼儿园可以在教育部门、民政部门和工商部门等多个部门注册。民政部门和工商部门因缺乏专业力量,既不负责资格审查也不负责园所开办后定期的监督和管理,导致出现了“批管分离”的问题。在民政部门和工商部门注册的幼儿园,往往因为缺乏教育部门及其他相关部门的严格资质审查,存在着诸多不规范的办园行为。这些幼儿园并没有经教育行政部门审批,也没有登记备案,这就导致教育行政部门往往并不了解这些幼儿园的开办情况,或者即便知道这类园所的存在,但因为不是这类园所的审批注册部门,也难以真正做到监管,这直接导致社会上出现了一批办园条件不达标、安全隐患问题突出的“非法幼儿园”。
多头管理不仅导致园所审批情况混乱、批管分离情况突出,也为教育行政部门行政执法带来困难。审批时多部门有权,行政执法时仅教育行政部门有责,教育部门责大权小,加上管理力量的严重不足,最终导致行政执法流于形式,甚至出现了“今天查处了不规范的幼儿园,明天他们换块牌子照常经营”的情况,不规范幼儿园屡禁不止。